Home / Opini Dan Tokoh / Opini / Konstitusionalisme Haluan Negara Untuk Mewujudkan Tujuan Negara Berdasarkan Pancasila

Konstitusionalisme Haluan Negara untuk Mewujudkan Tujuan Negara Berdasarkan Pancasila


Posted on Rabu, 27 Nov 2019 11:54 WIB


Konstitusionalisme Haluan Negara  untuk Mewujudkan Tujuan Negara Berdasarkan Pancasila

Oleh: Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH

PENGERTIAN HALUAN NEGARA

Secara umum, haluan negara tidak lain adalah kebijakan negara (state policy) atau dalam arti yang lebih luas lagi, kebijakan publik atau kebijakan umum (public policy). Di mata ilmuwan social, kebijakan publik itu merupakan objek kajian ilmu politik, ilmu pemerintahan, atau ilmu administrasi publik. Namun, di mata ilmuwan hukum, kebijakan publik atau kebijakan negara itu, agar mempunyai daya ikat yang bersifat memaksa, haruslah dituangkan dalam bentuk hukum tertentu. Karena itu, biasa dipahami bahwa semua produk hukum regulatori, produk hukum administrasi, ataupun produk hukum ajudikasi selalu menuntut penuangannya secara tertulis yang isinya tidak lain adalah kebijakan publik, kebijakan negara atau pemerintahan yang dimaksud. UUD, UU sampai ke bentuk peraturan perundang-undangan yang paling rendah dalam hierarki peraturan perundang-undangan, semua berisi kebijakan kenegaraan dan pemerintahan. Demikian pula produk administrasi, seperti Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, dan para pejabat Tata Usaha Negara yang lebih rendah adalah juga keputusan yang berisi kebijakan yang dimaksud. Bahkan, isi putusan-putusan pengadilan tidak lain juga berisi kebijakan kenegaraan dan pemerintahan itu.

Dengan perkataan lain, hukum adalah sarana penuangan kebijakan atau haluan negara dan pemerintahan yang dimaksud di atas. Haluan-haluan itu bersifat memandu dan membimbing serta mengarahkan bekerjanya fungsi-fungsi kekuasaan negara dan pemerintahan untuk mencapai tujuan-tujuan bernegara. Karena itu, haluan negara dapat dikatakan merupakan pernyataan kehendak rakyat yang dituangkan dalam bentuk hukum tertentu yang berlaku mengikat bagi penyelenggaraan negara dan berfungsi sebagai pedoman penyelenggaraan negara dan pemerintahan serta pembangunan untuk mencapai tujuan berbangsa dan bernegara.

Perumusan haluan negara dapat berisi nilai-nilai dan prinsip yang bersifat fundamental, dan dapat pula bersifat instrumental dan operasional. Karena itu, perumusannya dapat disusun dalam bentuk garis-garis besar dan dapat pula terjabarkan secara lebih rinci dan elaboratif. Untuk itu, penuangannya dalam perumusan hukum dapat dimuat dalam Undang-Undang Dasar (UUD) ataupun di luar UUD dalam bentuk Ketetapan MPR dan/atau UU. Dengan demikian, pada pengertian pertama, haluan negara itu adalah haluan yang terdapat dalam UUD atau kadang-kadang ada pula konstitusi negara yang memuatnya secara khusus dalam bab tersendiri dengan istilah “Directive Principles of State Policy” (Prinsip-Prinsip Haluan Kebijakan Negara) seperti dalam Konstitusi Irlandia Tahun 1937 dan Konstitusi India Tahun 1946. Konstitusi Irlandia 1937 itulah sebenarnya konstitusi tertulis pertama di dunia yang mencantumkan ketentuan eksplisit mengenai “Directive Principles of State Policy” (DPSP) itu dalam bab yang tersendiri. Konstitusi inilah yang memberi inspirasi kepada para perancang dan perumus UUD Indonesia pada tahun 1945 dan UUD India pada tahun 1946 untuk merumuskan pengertian tentang haluan negara dalam UUD. Bahkan, dalam Konstitusi India yang kemudian dikenal sebagai konstitusi yang paling tebal di dunia, bab khusus tentang DPSP itu dimuat lengkap dan lebih luas daripada bab tentang DPSP Konstitusi Irlandia.

Sebaliknya, UUD 1945 dapat dikatakan merupakan konstitusi tertulis yang paling singkat di dunia yang dibuat dalam waktu yang sangat singkat, sehingga disebut oleh Bung Karno sebagai “UUD Kilat” (Revolutie-grondwet). Di dalamnya, pengertian tentang “Directive Principles of State Policy” dari Konstitusi Irlandia itu hanya dirumuskan menjadi perkataan “MPR menetapkan UUD dan garis-garis besar haluan daripada negara”, sehingga kelak akan ada ketetapan-ketetapan MPR yang akan memuat pula haluan-haluan negara di luar undang-undang dasar. Oleh karena UUD 1945 yang disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945 merupakan “UUD Kilat” yang sangat ringkas dan merupakan UUD paling singkat di dunia, maka dalam Penjelasan UUD 1945 diuraikan bahwa di samping haluan negara yang terdapat dalam UUD, juga nantinya akan ada haluan-haluan negara yang dirumuskan di luar UUD, yang di kemudian hari kemudian tertuang dalam pelbagai ketetapan MPR. Karena itu, pada pengertian kedua, haluan negara itu tidak lain adalah haluan yang terkandung di dalam pelbagai ketetapan MPR, terutama sejak tahun 1960 sampai dengan tahun 2002, berjumlah cukup banyak. Semua isi ketetapan-ketetapan MPR itu adalah juga haluan negara dalam pengertian kedua tersebut.

Sedangkan haluan negara dalam pengertian ketiga adalah haluan negara dalam arti rencana pembangunan jangka menengah dan panjang yang menjadi acuan pengarah untuk perencanaan program pembangunan dalam jangka pendek dan rencana pembangunan tahunan yang tercermin dalam RAPBN. Pengertian ketiga ini, dimulai oleh Bung Karno dengan gagasan pembangunan semesta berencana sejak tahun 1960 dan kemudian dikembangkan pada era Orde Baru dengan istiah Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN). Istilah GBHN ini adalah kreasi baru dengan menafsirkan perkataan “garis-garis besar haluan daripada negara” yang terdapat dalam Pasal 3 UUD 1945 berkenaan dengan kewenangan MPR sebelum reformasi yang menyatakan “MPR menetapkan UUD dan garis-garis besar daripada haluan negara”. Semula, perkataan “garis-garis besar daripada haluan negara” (dengan huruf kecil) di dalam pasal ini tidak merujuk kepada pengertian rencana program jangka panjang, melainkan berkenaan dengan haluan negara dalam pengertian kedua sebagaimana dimaksud di atas, yaitu haluan negara di luar UUD. Tetapi, oleh Pemerintah Orde Baru, dibangun pengertian ketiga tentang haluan negara, yaitu dalam arti program pembangunan jangka panjang dengan sebutan Garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang memandu program Repelita (Rencana Pembangunan Lima Tahunan) dan RAPBN (Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara) setiap tahunan.

KONSTITUSIONALITAS MATERIEL DAN BENTUK HUKUM FORMALNYA

Rumusan haluan negara dalam garis-garis besarnya, sebagaimana diuraikan di atas, mencakup rumusan substansi nilai-nilai, norma, dan prinsip-prinsip yang terkandung di dalam naskah UUD 1945 dan di luar naskah UUD 1945, yaitu dalam ketetapan MPR dan GBHN dalam pengertian ketiga sebagaimana dipraktikkan di masa Orde Baru, dan/atau dalam UU yang berkenaan dengan program jangka menengah dan panjang, yang selanjutnya dijabarkan ke dalam UU tentang APBN setiap tahunan. Karena itu, konstitusionalitas haluan negara terkait erat dengan pelaksanaan Pancasila dan UUD 1945 serta Rencana Pembangunan Jangka Panjang dan Menengah (RPJPM) dan Rencana Pembangunan Lima Tahunan (REPELITA) yang memandu penyelenggaraan negara, pemerintahan, dan pembangunan secara bertahap dan berkesinambungan guna mewujudkan tujuan bernegara. Haluan negara yang dirumuskan dalam UUD dan haluan negara dengan ketetapan MPR adalah sama-sama merupakan haluan konstitusional untuk penyelenggaraan kekuasaan negara, pemerintahan, dan pembangunan nasional. Karena itu, jika GBHN ditetapkan dengan ketetapan MPR, maka haluan materiel yang terkandung di dalamnya dapat dipahami merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari haluan negara yang terdapat dan terkandung dalam rumusan UUD 1945. Sedangkan apabila haluan negara dimaksud dituangkan dalam bentuk undang-undang, maka haluan dimaksud dapat dipahami sebagai penjabaran dari haluan negara yang terdapat dalam UUD 1945.

Masalahnya adalah apakah dalam sistem konstitusional Indonesia dewasa ini berdasarkan UUD 1945 pasca reformasi tahun 1999-2002 (Perubahan ke-I sampai Perubahan ke-IV), sistem GBHN sebagaimana dipraktikkan di masa Orde Baru memang diperlukan dan dapat dikatakan tidak bertentangan dengan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945? Sekarang, banyak pakar dan pengamat yang sesungguhnya tanpa lebih dulu mendalami hakikat pengertian dan menghayati permasalahan pembangunan yang melatar-belakangi munculnya ide untuk menghidupkan kembali sistem GBHN dalam praktik ketatanegaraan dewasa ini, tetapi dengan emosional menentang ide ini tanpa argumen yang memadai.

Beberapa di antaranya dapat diuraikan disini, misalnya, pertama, ada yang berpendapat bahwa ide GBHN bertentangan dengan sistem pemerintahan presidentil yang sesudah masa reformasi justru dimaksudkan untuk diperkuat. Dengan adanya GBHN, kedudukan Presiden dikungkung oleh program kerja yang sudah ditentukan oleh MPR, sehingga dikuatirkan Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan akan dituntut lagi bertanggungjawab kepada MPR yang tidak lain merupakan ciri sistem pemerintahan parlementer. Kedua, dalam sistem demokrasi di negara-negara maju seperti di Amerika Serikat, kehidupan sosial, politik dan ekonomi dapat berkembang menjadikan Amerika Serikat sangat maju, meskipun tidak mempunyai GBHN. Yang penting, demokrasi menciptakan ruang bebas untuk kreatifitas dan inovasi bagi segenap rakyat untuk mengejar kemajuan yang efektif, efisien, dan partisipatif dengan dikendalikan secara teratur oleh sistem ‘rule of law’ yang efektif dan berkeadilan.

Sayangnya, di antara para pakar perguruan tinggi dan aktifis lembaga swadaya masyarakat yang menentang ide GBHN ini belum ada yang menguraikan dengan jelas argumen rasional dan objektif mengenai kedua kesimpulan di atas. Keduanya diungkapkan sebagai asumsi atau hipotesis yang tidak disertai argumen yang rinci. Yang dikemukakan pada umumnya adalah asumsi, dugaan, dan anggapan yang bersifat umum dan abstrak yang mungkin benar tetapi mungkin juga keliru. Para pengeritik hanya menyampaikan kehendak atau keinginannya sendiri, bukan menjelaskan apa yang ada dan yang dinilai bertentangan dengan sistem konstitusional yang ada. Yang dipikirkan adalah “ius constituendum” atau yang seharusnya ada, bukan yang senyatanya ada atau “ius constitutum”. Inilah yang biasa saya namakan sebagai politisi hukum, bukan ahli hukum yang sejati yang dibutuhkan untuk menerangkan dan berargumen dengan sistem norma yang ada dan berlaku efektif.

Namun, kita tetap harus menghargai sikap pro-kontra ini sebagai pengimbang dan pengendali agar jangan sampai kehadiran kembali sistem GBHN juga dipahami secara keliru dan terperangkap pada romantisme masa lalu. Sistem GBHN kembali kita hidupkan semata-mata untuk menjawab kebutuhan bangsa di masa kini dan mendatang. Untuk itu, pertanyaan pertama yang harus dijawab ialah apakah benar bangsa kita membutuhkan GBHN, atau cukuplah dengan adanya Rencana Pembangunan Jangka Panjang dan Menengah (RPJPM) yang ada yang sudah dituangkan dalam bentuk Undang-Undang. Pertanyaan kedua barulah dipersoalkan mengenai bentuk hukum yang diperlukan untuk menetapkan GBHN itu apakah sebaiknya dengan UU saja atau dengan Ketetapan MPR. Namun sebelum kedua hal ini kita jawab, terlebih dulu perlu kita tanggapi mengenai dua argumen yang menolak kehadiran kembali sistem GBHN itu dalam sistem konstitusional Indonesia yang berlaku dewasa ini.

Pertama, apakah benar anggapan bahwa dengan adanya GBHN, Presiden menjadi terpenjara dan harus bertanggung-jawab kepada MPR yang menetapkan GBHN, sehingga memperkuat sifat-sifat sistem pemerintahan parlementer dan melemahkan pemerintahan presidentil? Atas pertanyaan ini, jawabannya dapat saja dibenarkan tetapi dapat pula tidak benar, atau setidaknya dapat dicegah agar anggapan demikian tidak terjadi. Penambahan kewenangan untuk menetapkan “garis besar haluan negara” (dengan huruf kecil tanpa kata ‘daripada’), tidak akan dan tidak boleh ditafsirkan akan menyebabkan:

  1. MPR menjadi lebih tinggi kedudukannya daripada Presiden;
  2. Presiden tidak dapat lagi dipilih langsung oleh rakyat, melainkan harus kembali dipilih oleh MPR;
  3. Presiden harus bertentanggungjawab kepada MPR, bukan lagi langsung kepada rakyat;
  4. Rumusan GBHN demikian rinci dan bersifat operasional, sehingga Presiden tidak dapat lagi berkreatifitas untuk menyusun program menurut visi dan misi yang diusungnya dalam kampanye pemilihan presiden;
  5. Ketetapan MPR akan hidup kembali dengan status hierarkis di bawah UUD tetapi diatas UU.

Menurut ketentuan UUD 1945 yang berlaku sekarang, UUD ditetapkan oleh MPR, sedangkan UU ditetapkan oleh DPR dan disahkan oleh Presiden. Meskipun UUD lebih tinggi kedudukannya daripada Presiden dan DPR, tetap saja harus dipahami bahwa kelembagaan Presiden, MPR, dan DPR adalah setara, tidak bersifat hierarkis. Demikian pula, MK diberi kewenangan menguji UU, sedangkan MA menguji peraturan di bawah UU, tetapi tidak berarti MK lebih tinggi kedudukannya daripada MA. Hierarki norma tidak otomatis menyebabkan hierarki kelembagaan. Kewenangan penetapan UUD, UU, dan pengujian UU dan peraturan di bawah UU, hanyalah persoalan pembagian tugas yang tidak dapat dipahami menyebabkan kedudukan lembaga negara menjadi lebih tinggi atau lebih rendah.

Dewasa ini memang kembali muncul wacana untuk mengevaluasi sistem pemlihan presiden langsung oleh rakyat dengan mengembalikan lagi ke forum MPR, tetapi ide semacam itu tidak ada hubungannya sama sekali dengan ide menghidupkan kembali GBHN. Rakyat yang sudah diberi hak dan kebebasan untuk memilih presiden dan wakil presiden tidak mungkin lagi mau melepaskan haknya dengan menyerahkannya kepada MPR. Presiden harus bertanggungjawab langsung kepada rakyat bukan bertanggungjawab melalui pihak lain. Bagaimanapun juga rumusan GBHN tidak mungkin tidak berkenaan dengan nilai-nilai, norma, dan prinsip-prinsip pembimbing dan pengarah yang bersifat umum, abstrak, dan fundamental, sehingga tidak akan mungkin mengurangi kebebasan Presiden menyusun programnya sendiri sesuai dengan janji kampanye. Namun, visi dan misi calon presiden, calon gubernur, calon bupati, dan calon walikota bagaimanapun juga harus bersifat terpadu, berkesinambungan dan berkelanjutan secara nasional berdasarkan Pancasila, UUD 1945, dan haluan-haluan negara dalam garis-garis besarnya yang tertuang dalam GBHN dan perencanaan nasional jangka panjang dan menengah menurut ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

SISTEM PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL

Dewasa ini sudah ada UU yang mengatur mengenai sstem perencanaan pembangunan, yaitu UU No.25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Pasal 13 ayat (1) UU No. 25 Tahun 2004 ini mengamanatkan agar Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional ditetapkan dengan UU. Untuk itu, telah dibentuk pula UU No.17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJP) sebagaimana dimaksud. Di dalamnya telah tersusun adanya Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional selama 20 tahun, yaitu Tahun 2005-2025. Mengapa hanya 20 tahun? Karena ketika dirancang, Presiden pertama yang dipilih secara langsung adalah hasil pemilihan umum tahun 2004 yang langsung mengambil inisiatif untuk menyusunan rencana pembangunan jangka panjang nasional. Untuk menuju ke titik 100 tahun Indonesia merdeka pada tahun 2045, masih tersisa waktu 40 tahun, sehingga dibayangkan, akan ada 2 Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional, yaitu 2005-2025 dan 2026-2045. Namun, sekarang kita berada di penghujung tahun 2019. Dengan belajar dari kelemahan dan kekurangan dalam perumusan mengenai Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005-2025, maka kesempatan untuk memperbaikinya adalah dengan menyusun GBHN untuk 25 tahun terakhir menjelang 100 Tahun Indonesia merdeka, yaitu GBHN Tahun 2020-2045.

Jika kita berkaca kepada Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) yang sudah ada, maka menurut Pasal 3 UU No. 17 Tahun 2007, RPJP Nasional merupakan penjabaran dari tujuan dibentuknya Pemerintahan Negara Indonesia yang tercantum dalam Pembukaan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yaitu untuk melindungi segenap bangsa, dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan  kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan social dalam bentuk rumusan visi, misi, dan arah Pembangunan Nasional. Menurut ketentuan Pasal 4-nya, RPJP Nasional inilah yang harus dijadikan pedoman dalam penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional yang memuat visi, miisi, dan program Presiden untuk setiap lima tahunan. Bahkan, menurut Pasal 5-nya, untuk menjamin adanya kesinambungan pembangunan dan untuk menghindarkan kekosongan rencana pembangunan nasional, dalam hal terjadi peralihan kepemimpinan dari Presiden lama ke Presiden baru menurut UUD 1945, Presiden yang sedang memerintah pada tahun terakhir pemerintahannya diwajibkan menyusun Rencana Kerja Pemerintah (RKP) untuk tahun berikutnya sebagai pedoman penyusunan APBN tahun pertama periode pemerintahan Presiden yang berikut.

Namun, dari uraian tersebut tergambar bahwa rumusan-rumusan JPJP itu memuat beberapa kelemahan, yang antara lain, yaitu:

  1. RPJP bersifat bias sudut pandang Presiden sebagai kepala pemerintahan eksekutif, dan tanpa mempertimbangkan sudut pandang cabang-cabang kekuasaan independen di luar kekuasaan Presiden sebagai kepala pemerintahan, seperti masa depan sistem peradilan, masa depan lembaga perwakilan rakyat, dan sebagainya;
  2. RPJP bersifat bias sudut pandang fungsi-fungsi kekuasaan negara semata dengan tanpa keharusan memperhatikan sudut pandang masyarakat madani (civil society) dan para pelaku di dunia usaha dalam dinamika ekonomi pasar, yang keduanya cenderung bergerak semakin bebas di luar jangkauan kekuasaan negara;
  3. Karena kuatnya pengaruh siklus sistem pergantian politik pemerintahan lima tahunan, RJPP cenderung diterjemahkan ke dalam RJPM dan visi-misi Presiden seperti yang dijanjikan dalam kampanye pemilihan presiden yang belum tentu sesuai dengan hakikat substansi haluan pembangunan dalam RPJP;
  4. RPJP didominasi oleh sudut pandang para perencana dan perancang pembangunan ekonomi dan ekspertis di bidang ekonomi yang cenderung kurang mencerminkan partisipasi segenap keahlian dan segenap komponen kekuatan masyarakat

Karena itu, tidak ada salahnya untuk kembali menerima kehadiran sistem GBHN dalam rangka sinergi, keterpaduan, kesinambungan, dan keberlanjutan sistem perencanaan pembangunan nasional dan daerah di seluruh Indonesia. Bahkan, di setiap daerah provinsi dan kabupaten/kota dapat pula disusun Garis Besar Haluan Daerah (GBHD) sebagai pegangan dalam perencanaan pembangunan daerah masing-masing yang sejalan dengan haluan GBHN di tingkat nasional. Adanya GBHN boleh jadi bukanlah merupakan keharusan yang mutlak. Tetapi dihidupkannya kembali sistem GBHN juga bukan merupakan sesuatu yang buruk. Bahkan, untuk Indonesia yang kondisi sosial, ekonomi, politik, dan budayanya yang sangat kompleks disertai oleh kondisi geografi yang sangat menyulitkan integrasi dan sinergi pembangunan secara nasional, adanya GBHN dapat dikatakan jauh lebih baik bila dibandingkan dengan tiadanya.

Untuk itu, jika ada pakar yang berpendapat bahwa GBHN mutlak tidak diperlukan dengan mengambil contoh pelajaran dari negara lain, seperti Amerika Serikat dan negara-negara demokrasi maju lainnya, maka dapat dipastikan bahwa Indonesia bukanlah Amerika Serikat atau negara lain yang kondisi geo-politik dan geo-strategisnya sama dengan negara lain. Sistem perekonomian Amerika Serikat memang tidak memerlukan GBHN, dan bahkan tidak perlu diatur dalam konstitusi. Sejak sebelum terbentuk, ekonomi Amerika Serikat sudah berkembang sebagai ekonomi pasar yang dinamis yang memang tidak memerlukan pengaturan yang ketat. Karena itu, Amerika Serikat sering dijadikan contoh mengenai negara yang menganut kapitalisme yang berhasil dengan konstitusi yang biasa dikenal hanya sebagai konstitusi politik (political constitution), dan bukan konstitusi ekonomi (economic constitution), karena perekonomiannya cukup diatur dan ditentukan oleh mekanisme pasar. Tetapi, UUD 1945, memuat bab khusus, yaitu Bab XIV mengenai “Perekonomian Nasional dan Kesejahteraan Sosial”. Karena itu, UUD 1945 saya namakan di samping merupakan konstitusi politik juga adalah konstitusi ekonomi, sehingga semua kebijakan ekonomi haruslah bersifat konstitusional dan tidak boleh bertentangan dengan haluan-haluan konstitusional pembangunan menurut UUD.

BENTUK HUKUM KETETAPAN MPR, UU, ATAU UUD

Sebagaimana dikemukakan di atas, substansi nilai-nilai, norma, dan prinsip penyelenggaraan kekuasaan negara dan pemerintahan serta pembangunan ada yang tertuang dalam UUD 1945, ada yang atau dapat dituangkan dalam Ketetapan MPR di luar UUD, dan ada pula yang atau dapat dituangkan dalam bentuk UU. Semua pilihan itu sah, dan bahkan dapat diterapkan secara simultan. Jika haluan negara yang dimaksud dimaknai dalam pengertian ketiga, yaitu rencana pembangunan jangka panjang dan menengah, maka rencana semacam itu dapat saja dituangkan (i) dalam bentuk Ketetapan MPR, atau (ii) cukup dalam bentuk UU. Jika yang dikehendaki adalah GBHN yang ditetapkan oleh MPR, maka diperlukan perubahan udang-undang dasar lebih dulu, yaitu untuk mengembalikan kewenangan MPR untuk menetapkan garis besar haluan negara sebagaimana tercantum dalam rumusan Pasal 3 UUD 1945 sebelum reformasi. Pilihan ini tentu lebih sulit bila dibandingkan dengan pembentukan UU tentang GBHN.

Jika pilihannya adalah dengan Ketetapan MPR, apakah status ketetapan yang menetapkan GBHN itu akan berada di atas UU, setara dengan UUD atau dengan UU? Dapat dikatakan bahwa sistem hierarki norma hukum berlaku dalam lingkungan norma hukum regulatori atau “regelingen” (regulations), bukan berkenaan dengan produk administrasi (beschikkings, administrative decisions) ataupun produk ajudikasi berupa putusan pengadilan (vonnis). Jika Ketetapan MPR yang dimaksud termasuk golongan peraturan perundang-undangan atau regulasi, maka tentu harus diposisikan dalam sistem hierarki norma yang bersifat vertikal. Tetapi, jika statusnya bukan sebagai regulasi, tidak perlu merisaukan mengenai statusnya dalam sistem hierarkis norma hukum. Oleh sebab itu, GBHN yang akan dihidupkan kembali itu nantinya, cukup ditetapkan dengan instrumen keputusan tata usaha negara atau produk administrasi (beschikking), bukan sebagai produk regulasi. Statusnya hanya sebagai aturan kebijakan atau “beleidsregel” (policy rule) yang bersifat mengatur, tetapi bukan dalam bentuk peraturan perundang-undangan atau produk regulasi.

Itulah perbedaannya dari Ketetapan MPR tentang GBHN di masa pemerintahan Orde Baru yang dikonstruksikan sebagai produk regulatori, sehingga hierarkinya harus ditempatkan di bawah UUD tetapi di atas UU. Sedangkan Ketetapan MPR tentang GBHN yang akan datang cukup dipahami sebagai produk administrasi yang tidak memerlukan kedudukan hierarkis dalam hubungannya dengan UUD dan UU. Kedudukan aturan kebijakan (policy rule) yang demikian dapat dibandingkan dengan status buku petunjuk, manual, juklak, dan juknis yang berkembang dalam praktik administrasi pemerintahan yang cukup dituangkan dalam bentuk surat keputusan tata usaha negara, seperti Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Direktur Jenderal, atau pun keputusan pejabat tata usaha negara lainnya.

Mengapa Ketetapan MPR tentang GBHN yang akan datang itu tidak dipahami sebagai produk regulasi saja seperti di masa Orde Baru? Sebabnya ialah bahwa dalam sistem hukum pasca reformasi, sudah tidak ada lagi produk peraturan dengan kedudukan di antara UUD dan UU. Pilihannya hanya disetarakan dengan UUD atau dengan UU. Inilah yang menjadi salah satu masalah yang terkait dengan kedudukan Ketetapan MPR/S tersisa dari Ketetapan MPR No. I Tahun 2003 tentang Peninjauan Kembali Ketetapan MPR/S Sejak Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002, seperti Ketetapan MPR No. VI/MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa yang sampai sekarang masih berlaku secara hukum.  Jumlah Ketetapan MPR/S tersisa yang sampai sekarang masih berlaku ada 8 ketetapan yang oleh UU No. 12 Tahun 2011 kedudukannya kembali ditempatkan berada di atas UU tetapi tetap berada di bawah UUD.

Ketetapan MPR/S yang sebelum diadopsikannya sistem konstitusional berdasarkan prinsip “checks and balances” dipahami sebagai produk regulasi di bawah UUD tetapi di atas UU, karena posisi MPR dipahami sebagai lembaga tertinggi negara di atas Presiden dan DPR sebagai lembaga pembentuk UU, dewasa ini sudah tidak berlaku lagi. Dengan diterimanya prinsip “checks and balances”, sekarang tidak ada lagi lembaga tertinggi negara, tempat Presiden harus bertanggungjawab dan sekaligus sebagai forum tempat dimana Presiden dipilih. Bahwa UUD mempunyai kedudukan lebih tinggi daripada UU tidak otomatis menyebabkan MPR sebagai lembaga yang membuat dan menetapkannya menjadi lebih tinggi dari DPR dan Presiden. Oleh karena itu, tidak ada lagi produk hukum berbentuk peraturan di antara UUD dan UU. Karena itu, jika GBHN akan dituangkan dalam bentuk peraturan atau dituangkan dengan instrumen peraturan, pilihannya hanya ada 2, yaitu dirumuskan dalam UUD atau ditetapkan dengan UU.

Itulah sebabnya, UU No. 12 Tahun 2011 yang menentukan bahwa 8 TAP MPR/S tersisa yang statusnya tidak ditentukan oleh ketetapan MPR pamungkas di masa reformasi, yaitu TAP MPR. No. I/MPR/2003, justru menimbulkan masalah serius. Dengan menempatkan 8 Ketetapan tersisa itu berada di atas UU dan di bawah UUD, maka ketetapan-ketetapan MPR/S tersebut akan terus berlaku sampai hari kiamat, kecuali jika ketentuan UU No. 12 Tahun 2011 tersebut diubah atau dicabut. Jika tidak, tidak ada lagi lembaga atau pun forum konstitusional manapun yang berwenang untuk mencabut atau mengubah ketetapan-ketetapan MPR/S yang masih berlaku itu, sehingga ketetapan-ketetapan tersebut akan terus berlaku sampai hari kiamat. MPR sendiri sudah tidak berwenang lagi mengubah atau mencabutnya, sedangkan DPR juga tidak berwenang, karena produk MPR/S itu status hierarkisnya berada di atas UU yang menjadi objek kewenangan DPR. Padahal, UUD saja dapat diubah, bagaimana mungkin dibiarkan adanya produk regulasi yang berada di bawah hierarki UUD tidak dapat diubah sampai hari kiamat? Dengan demikian, jelas bahwa ketentuan UU No. 12 Tahun 2011 tersebut dapat dikatakan keliru.

Padahal, sebenarnya, jika ditelaah dengan seksama, adanya Ketetapan MPR yang terakhir, yang bersifat pamungkas, yaitu Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Kembali Ketetapan MPR/S Sejak Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002, sudah sangat jelas isi kandungan pesan konstitusionalnya, yaitu bahwa MPR telah menundukkan sendiri status hukum ketetapan yang dibuatnya cukup disetarakan dengan UU. Ketetapan MPR yang terakhir ini, misalnya, sudah menegaskan dalam salah satu kelompok ketetapan MPR/S yang ditinjaunya, yaitu Ketetapan MPR/S yang masih berlaku sampai materinya diatur dengan UU. Misalnya Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan dinyatakan masih berlaku sampai terbentuknya UU yang mengatur materinya. TAP MPR No. III/MPR/2000 itu dinyatakan tidak berlaku lagi dengan berlakunya UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Artinya, TAP MPR No. III/MPR/2000 itu, oleh MPR sendiri melalui TAP No. I/MPR/2003, ditundukkan kedudukannya setara dengan UU, sehingga dapat dicabut dengan UU. Karena itu, sudah seharusnya dipahami bahwa semua Ketetapan MPR/S yang tersisa yang sampai sekarang masih berlaku, cukup dipahami setara dengan UU, sehingga pada saatnya dapat diubah atau dicabut dengan UU saja.

Oleh karena itu, keberadaan Ketetapan MPR tentang GBHN yang akan datang, tidak perlu lagi dipahami sebagai ketetapan yang harus merupakan produk regulasi, melainkan cukup dipahami sebagai produk administrasi, sehingga tidak menimbulkan kesalahpahaman di masa yang akan datang. Isi GBHN itu meskipun juga bersifat mengatur sebagai aturan kebijakan (policy rule, beleidsregel), tetapi tidak dituangkan dalam bentuk regulasi atau peraturan, sehingga tidak perlu dipahami harus bersifat hierarkis dalam hubungannya dengan produk regulasi lainnya. Tentang fleksibilitasnya, Ketetapan MPR tentang GBHN itu juga tetap dapat diubah sesuai dengan mekanisme pengambilan keputusan dalam forum MPR sebagai lembaga yang berwenang menetapkan garis-garis besar haluan negara dimaksud.

Hanya saja, jika pilihan bentuk hukum GBHN yang akan datang itu adalah UU, langkah yang perlu diambil tentu lebih mudah dan lebih sederhana, asalkan disetujui bersama oleh DPR bersama Presiden sesuai dengan kewenangan masing-masing. Tetapi, jika pilihan yang hendak diambil adalah dalam bentuk ketetapan MPR, maka diperlukan Perubahan ke-V UUD lebih dulu, yaitu dengan mengubah ketentuan Pasal 3 UUD 1945. Sekarang, Pasal 3 UUD 1945 berisi 3 ayat yang tidak mengatur sama sekali tentang garis besar haluan negara. Karena itu, diperlukan tambahan 1 ayat baru yang memuat ketentuan yang saya usulkan berbunyi, Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan garis besar haluan negara atas usul Presiden dan Dewan Perwakilan Daerah”. Mengapa Presiden? Karena pemerintah lah yang paling banyak menguasai informasi dan keahlian yang dapat diharapkan menyusun perencanaan jangka panjang secara lebih baik. Mengapa Dewan Perwakilan Daerah? Karena DPD-lah yang mewakili kepentingan daerah-daerah dari seluruh Indonesia yang paling menguasai masalah-masalah di daerah-daerah, sehingga GBHN bukan saja lahir dari dan mencerminkan idealitas normatif dari atas, tetapi juga mencerminkan realitas faktual dari bawah. Setelah rancangan diusulkan, baru para anggota Dewan Perwakilan Rakyat sebagai anggota MPR akan terlibat dalam mengambil keputusan untuk menetapkan garis besar haluan negara tersebut dalam forum MPR.

Jika dkehendaki agar rumusan pasal tersebut lebih lengkap dengan sekaligus memperkuat kewenangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), dapat pula diusulkan penambahan pasal baru, yaitu Pasal 3A yang berisi 2 ayat, yaitu: “(1) MPR menetapkan garis besar haluan negara atas usul Presiden dan DPD”; dan “(2) Pelaksanaan garis besar haluan negara dalam rencana anggaran pendapatan dan belanja negara diawasi oleh DPD menurut ketentuan undang-undang”.

Agenda Perubahan Ke-V UUD 1945 ini perlu disepakati segera, karena waktu yang tersedia sangat terbatas. Jika RPJP berusia 20 tahunan, maka sebaiknya GBHN berusia 25 tahunan. JPJP yang sekarang berlaku adalah RPJP Nasional 2005-2025 yang jika dilanjutkan dengan JPJP Nasional berikutnya akan jatuh pada tahun 2025-2045 yang penyusunan dan penetapannya tentu akan dilakukan di masa pemerintahan Presiden berikutnya. Akan tetapi, jika GBHN disepakati untuk 25 tahun, maka GBHN baru nantinya adalah GBHN 2021-2045 yang dapat dirumuskan dan ditetapkan masih di masa pemerintahan Presiden Joko Widodo dan Makruf Amin. Namun, untuk itu, waktu yang tersedia untuk menuntaskannya hanya 1 tahun, yaitu tahun 2020, dengan syarat bahwa di masa 3 bulan pertama persidangan MPR pada bulan Oktober-Desember 2019, Perubahan Ke-V UUD 1945 sudah harus ditetapkan sebagaimana mestinya sebagai dasar untuk disusun dan ditetapkannya GBHN 2021-2045 oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat pada tahun 2020.

PENUTUP

Demikianlah beberapa uraian ringkas untuk menjawab keinginan guna menghidupkan kembali sistem Garis Besar Haluan Negara (GBHN) dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Haluan Negara Indonesia berdasarkan Pancasila dimaksudkan untuk menjabarkan dan membumikan nilai-nilai Pancasila dalam agenda aksi yang nyata untuk kemerdekaan, pesatuan, kedaulatan, keadilan, dan kemakmuran dalam kehidupan kebangsaan. Penyusunan haluan negara dalam garis besar itu dibutuhkan untuk sinergi pembangunan antar wilayah dan antar daerah di seluruh tanah air Indonesia untuk melindungi segenap bangsa, dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Dengan adanya GBHN tersebut, visi, misi, dan arah pembangunan nasional dan juga pembangunan daerah dapat tersusun sebagai pegangan, panduan, dan pedoman perencanaan di semua tingkat pemerintahan pusat dan daerah di seluruh Indonesia secara terpadu dan terintegrasi berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.


Tags : Opini





Detail side

Opini dan Tokoh Terpopuler